A jelenlegi nemzetközi klímarezsim a területi megjelenésük alapján tartja nyilván az egyes országok hozzájárulását az üvegházhatású gázok kibocsátásához. Ez a módszertan azonban a nemzetközi kereskedelem által lehetővé teszi, hogy az országok úgy javítsanak saját kibocsátási mérlegükön, hogy közben a globális kibocsátás szintje nem csökken, sőt adott esetben növekedjen. Bárdfalvi Tamás, a Rijksuniversiteit Groningen hallgatója ezt a problémakört járja körül a Green Policy Center részére írt elemzésében közgazdaságtani szempontból, majd bemutat két javaslatot, amely hozzájárulhat a nemzetközi kereskedelmet hatékonyabban kezelő klímapolitikához.
A klímafelelősség kérdése: termelés vs. fogyasztás alapú elszámolás
Az emberi tevékenység (elsősorban a fosszilis energiahordozók elégetésé, erdőirtás, állattenyésztés stb.) során kibocsátott üvegházhatású gázok és a klímaváltozás közötti kapcsolat a tudományos konszenzus részét képezni. Felmerül a kérdés, hogy mely szereplők tehetők felelőssé, kit terhel a kibocsátáscsökkentés anyagi és társadalmi költsége. A közgazdaságtani értelemzés két szereplőt különböztet meg a felelősség szempontjából: a termelőket, akik a javak előállítása közben kibocsátják az üvegházhatású gázokat; és a fogyasztókat, akik a javakat élvezik. Ez az államok közötti klímamegállapodások tárgyalása során is kulcskérdés, mivel a nemzetközi kereskedelem következtében az áruk jelentős részének megtermelése és elfogyasztása más-más országban történik. Nem egyértelmű, ki felelős az termelés közben keletkezett környezetkárosító hatásért: az exportőr (azaz a termelő), vagy az importőr (azaz a fogyasztó) ország. Jelen írás célja, hogy számba vegye a hatékony és igazságos klímapolitika kritériumait a nemzetközi kereskedelem szempontjából, illetve rámutasson a jelenlegi klímarezsim hátulütőire.
Mind a nemzeti, mind a nemzetközi klímapolitika sikerének valós mércéje, hogy mennyi üvegházhatású gáz kibocsátását képes megelőzni globális szinten. Mivel ezek a légkörbe kerülve fejtik ki negatív hatásukat, a klímaváltozás szempontjából nincs jelentősége, hol (melyik országban) történik a kibocsátás[i]. Ugyanakkor tekintettel arra, hogy a klímapolitika formálói elsősorban államok, felmerül a bevezetőben feltett a kérdés, hogy melyik ország mennyi üvegházhatású gáz kibocsátásáért felelős, kinek kell vállalnia a klímacélok teljesítésének költségeit. A termékekhez kapcsolódó kibocsátások, vagyis a „felelősség” nemzeti szintű elszámolásának két alapvető módja van:
- A termelési, vagy területi alapú elszámolás (production-based accounting) ahhoz az országhoz allokálja a termékekhez kapcsolódó emissziót, amely területén előállításuk történik – azaz ahol fizikailag megtörténik a kibocsátás.
- A fogyasztás alapú elszámolás (consumption-based accounting), más néven „karbon-lábnyom” azt vizsgálja, hogy az adott ország lakosai által elfogyasztott termékek előállítása során mennyi üvegházhatású gáz került a légkörbe. Hogy az utóbbi értékét megkapjuk, a területi alapú kibocsátásból kivonjuk az exportált (azaz más országok lakosai által elfogyasztott) termékekhez köthető emissziót, és hozzáadjuk az importált (azaz külföldön gyártott, de hazai lakosság által elfogyasztott) termékek során keletkezett kibocsátást.
A két legjelentősebb klímamegállapodást, az 1997-es Kiotói Jegyzőkönyvet, és a 2015-ben elfogadott Párizsi Megállapodást ratifikáló államok is termelési alapon vállalták az üvegházhatású gáz kibocsátásaik csökkentését. Tehát, az egyezmények az első kategóriába eső elszámolási módszeren alapulnak. A módszer előnye az átláthatóság, illetve szintén mellette szóló érv, hogy a területi alapon szerveződő államok elsősorban azért tudnak felelősséget vállani, ami határaikon belül történik. A szakirodalomban azonban számos kritika is éri, elsősorban két főbb szempontból: igazságosság, és hatékonyság.
Igazságosság szempontjából felvethet aggályokat, hogy a területi alapú elszámolás hátrányosan érinti az exportorientált, „más javára” termelő országokat, amelyek sok esetben fejlődő, feltörekvő országok (mint például sok kelet-ázsiai állam). Egyúttal kedvezhet a magas egy főre jutó fogyasztással rendelkező, fejlett poszt-indusztriális országoknak. A problémát az egyezményeket tárgyaló felek a méltányosság és „a közös, de megkülönböztetett felelősség[re] és az eltérő képességek[re való tekintettel levés]” elveinek alkalmazásával orvosolták[ii]: leegyszerűsítve az alacsonyabb jövedelmű, az éghajlatváltozás szempontjából történelmileg kisebb felelősségű országoknak elegendő volt kisebb léptékű hozzájárulásokat meghatározniuk a kibocsátások visszaszorításában.
Az eltérő vállalások, és az ebből adódóan eltérő léptékű nemzeti klímavédelmi intézkedések azonban további problémáknak nyitnak teret, amelyek alááshatják a klímapolitika hatékonyságát. Ez ugyanis előidézheti az úgynevezett szénszivárgás jelenségét: a szigorúbb kibocsátási kvótákat (például az EU emisszió kereskedelmi rendszere, az ETS) vagy környezeti előírásokat bevezető országok területén működő, karbonintenzív iparágak vállalatai úgy dönthetnek, kiszervezik termelésüket más országokba, hogy elkerüljék a megemelkedett költségeket. Ezzel végeredményben nem csökkentve, hanem csupán áthelyezve a kibocsátás helyszínét. A másik eshetőség, hogy a lazább előírásokkal rendelkező országok termelői versenyelőnybe kerülnek, kiszorítva a piacról a szigorúbb kibocsátási standardokkal szembesülő vetélytársaikat. Mivel a kevésbé szigorú klímapolitika gyakran rossz kibocsátás-hatékony technológiával társul, végeredményben többletszennyezést eredményezhet[iii].
Bár a szénszivárgás kapcsán az ex-post tanulmányok sok esetben nem, vagy csak kismértékű empirikus bizonyítékot találnak[iv], a vegyes eredmények ellenére fontos figyelembe venni, hogy más dolog az utólagos elszámolás, és a hosszútávú gazdasági ösztönzők fennállása. Ha a szénszivárgás jelenleg kisebb problémát is jelent a gyakorlatban, mint teoretikusan, a rossz gazdasági ösztönzők lassítják, akadályozzák a zöld átállást. Azt is érdemes figyelembe venni, hogy a klímapolitika alkotói belekalkulálják a versenyképesség romlásának veszélyét a szabályok ambícióinak megállapításakor. Például az EU ETS jelentős mennyiségű ingyenes kvótát allokál energiaigényes iparágainak védelme érdekében[v], ezzel viszont csökkentve a motivációt az emisszió csökkentésére.
Megoldás lehet-e ezen problémákra a fogyasztás alapú elszámolás?
A működőképes klímapolitikának fontos szempontja, hogy az államok hozzájárulását a globális kibocsátás csökkentéséhez „jutalmazza”, míg az olyan lépéseket, amelyek növelték, „szankcionálja”[vi]. Ezen szempont alapján tehát a termelés alapú kibocsátáselszámolás tökéletlen eszköz annak megállapítására, milyen mértékben járultak hozzá az egyes országok a globális üvegházhatású gázkibocsátás csökkentéséhez. Ugyanis a szénszivárgás miatt egy ország képes csökkenti a kibocsátást saját területén azáltal, hogy más, akár kevésbé tiszta technológiát alkalmazó országokból importál hazai termelés helyett. A fogyasztás alapú elszámolás hasonló esetben valósabb képet mutatna: hiszen ennél a módszernél a „piszkos import” a fogyasztó ország kibocsátásmérlegében jelenne meg. A fogyasztás alapú elszámolással szemben is felmerülnek azonban kételyek. A fent leírt szempont, azaz, hogy egy ország kibocsátási-mérlege akkor és csak akkor csökkenjen, ha a globális emisszió szintje is csökken, itt sem teljesül minden esetben. Mivel az exportált termékek kibocsátása csak a partnerország mérlegében jelenik meg, az államok nem lesznek motiváltak saját exportszektoraik karbonsemlegesítésében.
Milyen megoldások mutatnak egy hatékonyabb klímapolitika felé?
A fentiek kihívások leküzdésére két lehetséges megoldási javaslat is felvethető. Az első multilaterális, a második unilaterális alapú.
- Mivel a Párizsi Megállapodás 5 évenként előírja az elért eredmények számbavételét, és az egyezmény szükség esetén való felülvizsgálatát, (ez az úgynevezett Globális Értékelés, amelyre 2023-ban kerül sor először) lehetőség nyílhatna egy hatékonyabb elszámolási módszer bevezetésére[vii]. Dietzenbacher és szerzőtársai[viii] a fent vázolt problémák orvoslására egy olyan mechanizmust javasolnak, amely az egyes országok kereskedelmi kapcsolatain (beleértve az importált és az exportált termékek karbonintenzitását) keresztül a globális kibocsátás csökkentésében elért eredményeit veszi figyelembe, az átlagosan teljesítő országhoz viszonyítva. A fogyasztás alapú elszámolást továbbfejlesztő módszer a „kibocsátás-csökkentés felelősség megosztás” (emission responsibility allotment). Alapja, hogy az átlagosnál jobban teljesítő országokat a mechanizmus csökkentés-teljesítési igazolásokkal (internationally transferred mitigation outcomes) jutalmazná; míg azok az országoknak, amelyek az átlagosnál kevésbé voltak képesek zöldíteni kereskedelmüket, arányosan növelniük kellene kibocsátási céljaikat. A kiadott igazolások, azaz jutalmak, és az extra teljesítési kötelezettségek globális szinten egyensúlyban lennének (azaz összegük nulla). Az igazolásokat az államok egymás között (pénzért, piaci alapon) adhatnák-vehetnék, és az így vásárolt igazolások is beszámíthatóak lennének a Párizsi Megállapodás alatt vállalt kibocsátás-csökkentési vállalásokba, amelyet minden ország a nemzetileg meghatározott hozzájárulásában (nationally determined contributions) rögzített. Bár a módszer elsőre radikálisnak tűnhet, a Párizsi Megállapodás 6. cikkelye lehetővé tesz hasonló országok közötti teljesítés-transzfereket. Korábban a Kiotói Jegyzőkönyv ún. Tiszta Fejlődési Mechanizmusa (Clean Development Mechanism) [9] is hasonló elven működött, tehát létezik hasonló példa. A módszer előnye a két hagyományos elszámolási módszerrel szemben, hogy ösztönözné mind a hazai fogyasztáshoz kötődő, mind az exportszektorok emisszióinak csökkentését; illetve hozzájárulhat a környezeti szempontból előnyösebb kereskedelempolitika kialakításhoz. Például szabadkereskedelmi megállapodások tárgyalásakor is megjelenhetne fontos szempontként.
Az ábra bemutatja az egyes országok kibocsátási felelősségének megoszlását a három bemutatott elszámolási módszer használatával. Látható, hogy az exportorientált és feltörekvő gazdaságok (pl. Kína, Oroszország, India, Lengyelország, Magyarország) jellemzően magasabb termelés alapú kibocsátással rendelkeznek (belső gyűrű) mintha a fogyasztásukat vesszük figyelembe (középső gyűrű). Eközben a magas jövedelmű országokra (pl. Egyesült Államok, Japán, és a nyugat-európai országok) az ellenkezője jellemző. Ha felelősség megosztás alapú elszámolás (külső gyűrű) magasabb értéket mutat a fogyasztási elszámolásál, azt jelenti, hogy az adott ország (az átlagosnál) kevésbé jól használja ki a kereskedelmi specializáció adta lehetőségeket, azaz vagy a sajátjánál karbonintenzívebb országokból importál, és/vagy kevésbe karbonintenzív országokba exportál. Az esetek többségében a két elszámolás hasonló értéket mutat, nincsenek tehát a zöld kereskedelemnek „bajnokai”. Ez elsősorban azzal magyarázható, hogy az országok nem veszik figyelembe kereskedelmi partnereik tevékenysége milyen környezeti hatással jár – például mi az importált termékek széndioxidban mért „ára”[ix]. Ennek elmulasztásáért a klímapolitikában általában élenjáró EU-t is sok kritika éri. Közelmúltbeli példa, hogy a Brazíliát, Argentínát, Uruguayát és Paraguayát magába foglaló Mercosur blokkal folytatott szabadkereskedelmi tárgyalások során elmulasztott átfogó környezeti és éghajlatváltozási hatástanulmány készíteni a tárgyalások lezárása előtt[x].
- A másik, unilaterális alapon is megvalósítható intézkedés a „karbonvám” bevezetése. Ez lényegében egy különadó kivetését jelenti olyan importtermékekre, amelyeket a belpiacénál magasabb karbonintenzitású technológiával állítottak elő. Ez a mechanizmus kiküszöbölné a nemzeti vagy regionális klímapolitikák heterogenitásának problémáját: lényegében meggátolhatná a szénszivárgást, emellett ösztönözné a vámot alkalmazó blokkba exportáló termelők kibocsátáscsökkentési céljait is. Karbonvámra vonatkozó precedens még nem létezik, ugyanakkor az Európai Unió Zöld Megállapodásának egyik kulcseleme az „importált fogyasztási cikkek karbonintenzitását ellensúlyozó mechanizmus” (carbon border adjustment mechanism)[xi], amely pontosan a fent leírt elvek alapján működne az EU ETS kiegészítő elemeként. Ennek a mechanizmusnak a kritikusai arra hívják fel a figyelmet, hogy egy ilyen mechanizmus bevezetése súlyos adminisztratív terhet és esetleges politikai feszültségeket eredményezhet (például a Kereskedelmi Világszervezet szabályaival való kompatibilitás kérdésből adódóan). Ezen kívül megkérdőjelezik a karbonvám bevezetésének indokoltáságát, mivel az eddigi ex-post elemzések jellemzően nem azonosítanak jelentős mértékű szénszivárgást, ami az intézkedés fő indítékául szolgál[xii].
Összefoglalva, mind a termelés alapú, mind a fogyasztás alapú elszámolás rendelkezik hiányosságokkal, amelyek miatt nem kaphatunk teljesen valós képet az egyes országok üvegházhatású gázkibocsátás csökkentési eredményeiről. A jelenleg alkalmazott termelés alapú elszámolás miatt fennáll a szénszivárgás lehetősége, ami alááshatja a klímapolitika céljait, és veszélyezteti az ambiciózusabb klímacélokat kitűző országok termelőinek versenyképességét. Erre a problémára a karbonvám bevezetése nyújthat potenciális megoldást, de kezelni kell ennek esetleges hátulütőit. A fogyasztás alapú nemzeti kibocsátási nyomon követés fő hátránya lenne, hogy nem motiválná az országokat exportszektoruk karbonmentesítésére. A nemzetközi kereskedelmi forgalom zöldítésének másik módja tehát az lehetne, ha a klímavédelmi szempontból az átlagosnál jobban teljesítő országok jutalmazva lennének sikeres kibocsátáscsökkentési eredményeikért, például az országok közötti forgalomképes kibocsátás csökkentés-teljesítési igazolásokkal.
Bárdfalvi Tamás a Groningeni Egyetem és a Budapesti Corvinus Egyetem kettős diploma programjának mesterszakos hallgatója, kutatási területe a klíma- és energiapolitika.
[i] A helyi légszennyezés, amelyet más káros anyagok (nem üvegházhatású gázok) okoznak, tehát nem tartozik ebbe a kérdéskörbe, így a cikk tárgykörébe. (A helyi légszennyezést Magyarország és régiójának viszonylatában tárgyalja a Green Policy Center oldalán megjelent korábbi írás (Légszennyezettség Magyarországon és a régióban – ki tegye meg az első lépést?), amely az alábbi linken elérhető:
[ii] Az Európai Unio Hivatalos Lapja: Párizsi Megállpodás. 2016.10.19. Letöltve: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:22016A1019(01)&from=EN
[iii] Franzen, A. (2018). Consumption-based versus production-based accounting of CO2 emissions: Is there evidence for carbon leakage?
[iv] Verde, S. F. (2020). The Impact of the Eu Emissions Trading System on Competitiveness and Carbon Leakage: The Econometric Evidence. Journal of Economic Surveys, 34(2), 320–343. https://doi.org/10.1111/joes.12356
[v] Európai Bizottság: Carbon Leakage. Letöltve: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances/leakage_en
[vi] Kander, A., Jiborn, M., Moran, D. D., & Wiedmann, T. O. (2015). National greenhouse-gas accounting for effective climate policy on international trade. Nature Climate Change, 5(5), 431–435. https://doi.org/10.1038/nclimate2555
[vii] Grasso, M. (2017). Achieving the Paris goals: Consumption-based carbon accounting. Geoforum, 79, 93–96. https://doi.org/10.1016/j.geoforum.2016.12.018
[viii] Dietzenbacher, E., Cazcarro, I., & Arto, I. (2020). Towards a more effective climate policy on international trade. Nature Communications, 11(1), 1130. https://doi.org/10.1038/s41467-020-14837-5
[ix] UNFCCC: Clean Development Mechanism. Elérhető: https://unfccc.int/process-and-meetings/the-kyoto-protocol/mechanisms-under-the-kyoto-protocol/the-clean-development-mechanism
[x] Euractiv: Mercosur trade deal threatens to wreck EU’s climate credibility (2021.04.06.) Letöltve: https://www.euractiv.com/section/energy-environment/opinion/eu-mercosur-trade-deal-threatens-to-wreck-the-blocs-climate-credibility/
[xi] Európai Parlament: Carbon Border Adjustment Mechanism as Part of the European Gren Deal. Elérhető: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/file-carbon-border-adjustment-mechanism
[xii] Zachmann, G. and McWilliams, B. (2020) ‘A European carbon border tax: much pain, little gain’, Policy Contribution 05/2020, Bruegel
