Általában és elviekben senki nincs a zöld átállás ellen, ha azonban az embereknek a környezetvédelem érdekében a zsebükbe kell nyúlniuk, könnyen változik a helyzet. Márpedig az új uniós klímaadóra vonatkozó tervek szerint nagyon is mélyen kellene a zsebünkbe nyúlnunk. Az ötletért a tagállamok sincsenek odáig, de még van lehetőség jobb megoldásokat találni. Elemzésünk megmutatja, hogy a kívánt kibocsátáscsökkentés eléréséhez a kivetendő kvóták árának olyan szintet kellene elérni, amely óriási pluszköltségeket eredményezne a háztartások számára.
Az Európai Bizottság július 14-én tette közzé „Fit for 55” javaslatcsomagját, melynek célja, hogy az EU valóban elérje a politikai szinten kitűzött legalább 55%-os kibocsátás-csökkentést 2030-ra. A becsvágyó célkitűzés (a korábbi cél 40% volt) nyilván további erőfeszítéseket igényel a tagállamoktól. A csomag leginkább vitatott eleme az új ETS rendszer, amely tagállamiból uniós hatáskörbe utalná az épületek és a közúti közlekedés szabályozását. Több tagállam is jelezte, hogy ebben a formájában nem támogatja a javaslatot, köztük hazánk is, ahol annak leegyszerűsített értelmezése bekerült a legutóbbi Nemzeti Konzultáció kérdései közé (a 8. kérdés azt tudakolja, hogy a magyar polgár „akar-e klímaadót?”). De Lengyelország és Franciaország sem elégedett. Ebben az írásban azt járjuk körül, milyen alternatívák jöhetnek szóba a rendszer bevezetése helyett vagy mellett. Az ugyanis vitán felül áll: ebben a két szektorban sürgősen hatékony intézkedésekre lenne szükség, ha a klímacélok elérését komolyan gondoljuk.
Az EU-ban az épületek felelősek az energiafelhasználás nagyjából 40 százalékáért és az üvegházgáz-kibocsátás 36 százalékáért, míg a közlekedési szektorból származik az emissziók úgy 26 százaléka (ennek pedig 70 százaléka köthető a közúti közlekedéshez). Ráadásul a közlekedési szektor szinte minden más szektorral ellentétben erősen emelkedő kibocsátási pályán mozog, és ez hazánkra is igaz. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség számításai szerint, ha a mostani trendek nem változnak, a közlekedési szektor kibocsátása akár 32 százalékkal lehet magasabb 2030-ra az 1990-es bázishoz képest. Nem véletlen, hogy éppen ezekben a szektorokban igyekszik fokozottabban fellépni az Európai Bizottság, és egyelőre „jobb híján” az erőművi szektorban már régóta és egyre hatékonyabban működő kvótakereskedelmi rendszer (EU ETS) bevezetéséhez nyúlt.
Ez azonban finoman szólva sem váltott ki osztatlan támogatást a tagállamok és a különféle érdekvédelmi szervezetek részéről. Még a helyzetéből adódóan diplomatikusan fogalmazó soros szlovén elnökség képviselője is „kemény diónak” nevezte azt a kezdeményezést, hogy immár az épületek fűtésére és az üzemanyagra vonatkozóan is bevezetnék a kvótakereskedelmi rendszert. Ez a gyakorlatban azt jelentené, hogy a fűtési és tankolási „alapanyagok” (földgáz, benzin, dízel stb.) mértékével arányosan azok kereskedőinek kvótákat kellene vásárolniuk. A rendelkezésre álló kvótamennyiség pedig idővel csökkenne, ezzel együtt az ára növekedne, így próbálva leszorítani az elégetett fosszilis tüzelőanyag mennyiségét, és „kellő pénzügyi ösztönzőt” biztosítani az alternatív alacsony(abb) kibocsátású technológiák (például elektromos autó, épületszigetelésből eredő fűtési igénycsökkenés) számára. Ez elméletben jól hangzik, de az intézkedésnek biztosan nagy lenne a politikai ára. A gyakorlatban ugyanis a kvótavásárlásra kötelezett cégek szinte biztosan áthárítanák a kvótavásárlás költségeit a fogyasztókra. Márpedig ezek a javak a mindennapi élet részei, az árnövekedés pedig az éghajlatváltozáshoz legkevésbé hozzájáruló, legkevésbé tehetős réteget érintené legdurvábban. Ők ugyan elvileg kaphatnának valamiféle kompenzációt egy Szociális Klíma Alapnak nevezett kezdeményezésen keresztül, de sokan vitatják, hogy ez mennyire lenne igazságos és hatékony, illetve egyáltalán tudná-e fedezni a pluszköltségeket.
Az új rendszer valószínűleg nemcsak közvetlen, hanem közvetett áremelkedéssel is járna, hiszen a növekvő benzinár szinte mindig továbbgyűrűzik a gazdaság egészébe, beépülve az élelmiszer és az egyéb fogyasztási cikkek árába is.
A kezdeményezés tehát, amellyel kapcsolatban számos fenntartást jelentettek be a tagállamok, korántsem biztos, hogy megvalósul. Főleg, hogy még a környezetvédő szervezetek sem lelkesednek érte, a Greenpeace is felhívta a figyelmet annak potenciális nem kívánt hatásaira. Az ezzel kapcsolatos viták várhatóan hosszú hónapokig is elhúzódhatnak majd, késleltetve az érdemi cselekvést. Ugyanakkor a javaslat nem jelentené azt, hogy ebben a két szektorban csak az új ETS alakítaná a kibocsátásokat. Azokra egyéb szakpolitikák vonatkoznának a jövőben is (a járművek kibocsátására vonatkozó szabályok, vagy az épületenergetikai szabályok). Sőt, az Európai Bizottság szerint éppen ezek a „kiegészítő” szakpolitikák biztosítanák, hogy ha megvalósulnak az épületszektor költséghatékony beruházásai, átlagban ne emelkedjen a rezsi a lakosság részére a kvótakereskedelem bevezetése ellenére sem. Ha azonban elmaradnak ezek a beruházások, akkor a Bizottság is elismeri, hogy az a lakosság átlagos költségszintjének emelkedésével jár. A Bizottság szerint az új ETS majd ösztönzi a vállalkozásokat és a fogyasztókat arra, hogy energiát takarítsanak meg és klímabarát beruházásokat hajtsanak végre, de elismeri, hogy ezekben az ágazatokban kormányzati intézkedésekkel kell kiegészíteni az „árösztönzést”: például az infrastruktúrába való beruházással, a zéró emissziós autók elterjesztésének támogatásával vagy az épületek felújításának elősegítésével.
Mielőtt rátérnénk az elképzelés lehetséges alternatíváira, érdemes megemlíteni, hogy milyen előnyei lehetnek egy ilyen rendszernek, illetve részletesebben is szólni annak hátrányairól.
Hatékonyság és kikényszeríthetőség
A már létező EU ETS rendszer előnyeként részben a fentebb már érintett hatékonyságot szokták említeni, ide tartozik részben a viszonylag egyszerű jogi kikényszeríthetőség. A Bizottság emellett az új rendszer kiépítésének költségeit sem becsüli túl jelentősre, állításuk szerint a cégek oldaláról megvan a kapacitás, amely egy újabb kiadási tétel adminisztratív kezelését fájdalommentesen tudná elvégezni, az állami hatóságok részéről pedig szintén lehetne építeni a hagyományos ETS alatt már kiépült szervezetrendszerre (lásd a Bizottság javaslatának „Hatásvizsgálati Jelentés 2/4” részét). Összességében tehát egy teljesen új szakpolitikai intézkedéshez képest az adminisztratív lebonyolítás nem tűnik megoldhatatlannak. Csakhogy ez a megközelítés nem veszi figyelembe a Szociális Klíma Alappal kapcsolatos bürokratikus tehernövekedést. Maga a visszaosztási rendszer sem erősíti ennek a szakpolitikának a hatékonyságát, különösen, ha ez a brüsszeli adminisztráción keresztül történne, hiszen az nyilván költséges és időigényes folyamat lenne. A legnagyobb nyitott kérdés: ki az, aki jogosult lenne a „klímasegélyre” és ki az, aki nem, illetve ezt ki vizsgálná és hogyan.
Gazdasági, pénzügyi és igazságossági szempontok
Az új rendszer nyilvánvalóan generálhat új bevételeket, amelyeket célzottan lehet klímabarát beruházásokra költeni. Egyes elemzők kifejezetten elengedhetetlennek látják az új ETS bevezetését, amely így biztosítaná az alacsony szén-dioxid-kibocsátású megoldások finanszírozását, illetve támogatná az alacsonyabb jövedelmű háztartásokat és a tagállamokat a szén-dioxid-árazásból származó bevételek újraelosztásával. Azzal érvelnek, hogy a szén-dioxid árazás segíti az átmenet finanszírozását azáltal, hogy támogatja az alacsony szén-dioxid-kibocsátású megoldások üzleti megtérülését, és csökkenti az állami támogatások szükségességét. Tehát épphogy a szén-dioxid-árazásból származó bevételek célzott és tudatosan progresszív újraelosztása biztosítja, hogy a szolidaritás és a méltányosság ne csak az üres szavak szintjén maradjon, hanem az alacsonyabb jövedelmű háztartások és a tagállamok támogatásában valóban megjelenjen. Érthetőbben: a gazdagabb európai polgároktól beszedett díjakból könnyítenének a szegényebbek terhein.
Ezzel szemben sokan épp amellett érvelnek, hogy a javaslat nemcsak plusz terheket rakna a társadalomra, de a társadalmon belüli különbségeket is növelné. A szubszidiaritás és a társadalmi igazságosság elvét mellőzve ugyanis a különböző jövedelmi helyzetű társadalmi rétegekre fogyasztásuk arányában ugyanakkora „klímaterhet” róna. Ez a szempont ugyanakkor nem feltétlenül a rendszer teljes elutasítása, inkább valamiféle progresszív karbonárazási megoldás felé mutat, amelyről a lehetséges alternatívák között lesz szó. Egy másik elemzés arra hívja fel a figyelmet, hogy a szén-dioxid árazás nem lehet a központi eleme egy hatékony közlekedésfejlesztési és épület-dekarbonizációs programnak, csak kiegészítő elem lehet, vagyis „a hab a tortán”. A szén-dioxid árazást úgy kell bevezetni, hogy már azelőtt lehetővé tegye a háztartások számára a felkészülést, mielőtt az árnyomás rájuk nehezedne.
Így a szén-dioxid-árazást meg kell hogy előzzék a célzott energiahatékonysági, illetve alacsony kibocsátású járművásárlást támogató programok. Nem szabad elsősorban a karbonárazástól várni a dekarbonizáció megvalósulását, mert ez igazságtalan átmenthez („unjust transition”) vezetne.
Végül, de egyáltalán nem utolsó sorban érdemes megemlíteni, hogy várhatóan mekkora plusz anyagi terhet jelente az új ETS bevezetése a lakosság számára. Ezzel kapcsolatban született egy részletes elemzés a Lengyel Gazdasági Intézet és a Cambridge Econometrics tollából. A jelentés főbb számait az alábbi táblázat foglalja össze:
| 373 EUR (kb. 10 000 Ft/hó) | A potenciális éves szén-dioxid költség az EU27 számára háztartásonként a közlekedésből eredő kibocsátások után |
| 429 EUR (kb. 12 000 Ft/hó) | A potenciális éves szén-dioxid költség az EU27 számára háztartásonként a lakóépületekből eredő kibocsátások után |
| 44% | Az energiajellegű kiadások átlagos növekedése az EU27 háztartások első (azaz legszegényebb) jövedelmi ötödében a közlekedési kibocsátási költségek miatt |
| 50% | Az energiajellegű kiadások átlagos növekedése az EU27 háztartások első (azaz legszegényebb) jövedelmi ötödében a lakóépületek kibocsátási költségei miatt |
A kívánt kibocsátáscsökkentés eléréséhez tehát a kvóták árának olyan szintet kellene elérni, amely óriási pluszköltségeket eredményezne a háztartások számára, és ezen keresztül potenciálisan nagyon káros hatással lenne az egész uniós iparra. Ez az elemzés is megerősíti, hogy a legszegényebb háztartásokat érintené a legsúlyosabban a karbonárazás, és ha be is vezetik, azt számos más szakpolitikai intézkedéssel együtt lehet csak úgy alkalmazni, hogy ne jelentsen aránytalan terhet. Rámutat továbbá arra, hogy a hidegebb teleket elszenvedő keleti tagállamokban a fűtési költségek az időjárás miatt is magasabbak lennének, vagyis aránytalanul növekednének az egyébként is kevésbé tehetős családok terhei. A tanulmány konklúziója, hogy a javasolt új ETS-t csak valódi segítséget, illetve kompenzációt jelentő mechanizmusokkal és kiegészítő szakpolitikai intézkedésekkel együtt lehet bevezetni. Csakhogy az éghajlatváltozás negatív hatásainak költségeit végső soron ugyanúgy az adófizetők és a családok fogják megfizetni (a természeti katasztrófák elhárításának költségeit, a magasabb élelmiszerárakat, a magasabb energiaárakat stb.). Ebből az aspektusból is érdemes vizsgálni, hogy milyen költségek mit hozhatnak, és milyen más költségeket válthatnak ki, ha időben cselekszünk.
A társadalmi támogatottság szempontja
Hosszútávon hatékony klímapolitika nem létezhet társadalmi támogatottság nélkül. Demokráciákban előbb-utóbb a többségi véleménnyel szembe menő politikákat képviselő erőket leváltják, az általuk képviselt szakpolitika megbukik, így nyilvánvalóan nem éri el a célját. A klímapolitika ugyanakkor ebből a szempontból különösen érdekes terület. Általában megfigyelhető, hogy elviekben senki nincs a zöld átállás ellen, ha azonban az embereknek a környezetvédelem érdekében a zsebükbe kell nyúlniuk, könnyen változhat a helyzet. A Századvég korábban készített hazai és európai közvélemény-kutatási eredményei alapján az emberek többsége valamennyi tagállamban elutasítja a közös karbonárazás bevezetését. E körben sokan hozzák fel, hogy milyen társadalmi következményei lettek a brüsszeli javaslathoz hasonló tervnek Franciaországban, ahol pár éve egy újonnan bevezetendő üzemanyagadó miatt robbant ki a nemzetközi sajtóban sárgamellényes tüntetésként elhíresült társadalmi elégedetlenségi hullám. Svájcban nemrég tartottak népszavazást, ahol a világ egyik leggazdagabb országának lakosai elutasították azokat az adóemeléseket, amelyek a környezetvédelmi többletkiadások fedezetét voltak hivatottak előteremteni. Ebből arra következtethetünk, hogy nagy elégedetlenséget szülne a magasabb üzemanyag- és fűtési költségek megjelenése az EU-ban. Ráadásul bár közgazdasági értelemben általában igaz, hogy ha valamit drágítunk, az visszaveti a keresletet, a háztartások alapvető szükségleteinek (közlekedés és fűtés) szintjén ez nem feltétlenül jelentkezik ilyen tisztán. Bármilyen kvótarendszer, amely a lakosságot ilyen közvetlenül érinti, csak egy jól átgondolt és átfogó szakpolitikai beavatkozási rendszer egyik eleme lehet, amely már felkészülten éri az embereket. Enélkül a várható társadalmi elutasítottság az egész intézkedéscsomag hatékonyságát veszélyezteti.
Az időfaktor
Nem lényegtelen szempont végül a teljes csomag megvalósíthatósága szempontjából az időfaktor. A teljes Fit for 55 csomag tárgyalásai minden bizonnyal hónapokat vagy akár éveket vehetnek igénybe. A tagállamok számára közben bizonytalanságot fog jelenteni, hogy bevezetik-e az új ETS rendszert vagy sem. Ez késleltetheti más szakpolitikai intézkedések elindítását, hiszen nyilvánvalóan másképp kell és lehet megközelíteni ezt a két fontos szektort, ha ilyen meghatározó szakpolitikai elem van a rendszerben, mint akkor, ha nincs. Márpedig a kezdeményezés elfogadása, amint láttuk, erősen kétséges. Érdemes tehát felvetni: van-e idő ezekre a vitákra úgy, hogy közben évek telnek el a bizonytalanságban, miközben a legalább 55%-os kibocsátás-csökkentési cél 2030-as elérése érdekében mihamarabb lépnünk szükséges?
Milyen alternatív javaslatok jöhetnek szóba?
Frans Timmermans, aki a javaslatcsomag előkészítésének fő felelőse volt a Bizottságon belül, a Fit for 55 bemutatása során utalt arra, hogy a Bizottság által összerakott intézkedések egységes egészet alkotnak, így az egyes elemek megváltoztatása csak úgy lehetséges, ha más elemekkel pótolják azokat. Sőt, jobb, ha a javaslattevő azt is bemutatja, hogyan váltja ki az új a korábbit a közös csökkentési cél elérése szempontjából. Ez a megjegyzés két szempontból is fontos. Egyrészt jelzi, hogy a Bizottság is látja: a csomagban erősen vitatott elemek is vannak, amelyekkel kapcsolatban heves viták lesznek. Másrészt az is fontos üzenet, hogy a csomag nem tökéletes. Ha valakinek jobb ötlete van, és azt alá is tudja támasztani, akkor megváltoztatható a végső konstrukció. Az alábbiakban a lehetséges alternatívák négy csoportját mutatjuk be, a bizottsági javaslathoz képest a legnagyobb eltérést mutatótól kezdve talán a legkisebb módosítást igénylő felé.
Nemzeti szakpolitikai dominancia fenntartása, újszerű nemzeti eszközökkel (pl. „klasszikus” klímaadó)
Ez az alternatív javaslat tulajdonképpen teljes egészében elutasítja az új ETS bevezetését a közlekedési és épületszektorra vonatkozóan, és megtartja a korábbi, alapvetően a tagállamok által meghatározott szakpolitikai dominanciát. Aki emellett a megoldás mellett érvel, annak érdemes bemutatnia olyan terveket, javaslatokat, amelyek hatékonyan és hitelesen lehetnek képesek a megemelt célkitűzés teljesítésére. Magyarország többször érvelt a legnagyobb kibocsátók megadóztatásának szükségessége mellett. Kétségtelenül érdemi módosítás lenne, ha a legnagyobb kibocsátókra minden EU-tagállamban új közterhet vetnének ki. Feltétlenül időszerű lenne, hogy a környezetterhelés a korábbiaknál sokkal inkább latba essen a különböző tevékenységek megadóztatása során. Emellett természetesen számos más érdemi eredményt hozó alternatív nemzeti politika alkalmazása is szóba jöhet.
Nemzeti kibocsátás-kereskedelmi rendszerek bevezetése
Ha valamifajta kibocsátás-kereskedelmi rendszert be is vezetünk, azt érdemesebb lehet nemzeti szinten megvalósítani eszerint a javaslat szerint. E megoldás legfőbb pozitívuma, hogy az ETS rendszerek hatékonyságát egyesíti a nemzeti sajátosságokat kellően figyelembe vevő rendszerrel. A lehetőség egyrészt azért lehetne előnyös Magyarország számára, mert a hazai cégeknek nem a nemzetközi piacon kellene versenyezniük a kvótákért, másrészt Magyarország eleve elég jól áll kibocsátás-csökkentésben, emiatt kevesebb erőfeszítést kell tennie, hogy elérje a kitűzött célját, mint például a németeknek. Ehhez képest az összuniós ETS viszont szétteríti a költségeket a 27 tagállam között, ami a kisebb kibocsátó országoknak plusz tehertétel. Így első látásra „a kecske is jóllakhat és a káposzta is megmaradhat.” Ugyanakkor nyilván ebben a rendszerben is megjelenne egy plusz költségtétel a családok (vagy más kötelezettek) kiadásaiban, még ha adott esetben jóval kisebb is lenne, mint az egységes uniós ETS esetében. Mindenesetre komolyan érdemes vizsgálni, hogy mennyiben tudna hatékonyan működni a nemzeti rendszer.
Jelentős támogatási programok bevezetése a karbonárazás bevezetésével párhuzamosan vagy azt megelőzően
A legfőbb érv ezen megoldás mellett, hogy a pozitív ösztönzők sokkal inkább elfogadtathatók a társadalommal, mint a sarcolás. Szinte valamennyi szakértői elemzés felhívja a figyelmet arra, hogy az ETS bevezetése új szektorokban csak támogató környezetben lehetséges, amely kellően felkészíti a társadalmat a karbonárazásra. Ez például úgy történhet, hogy a karbonárazás bevezetése csak bizonyos indikátorok teljesítése után kezdődhet meg (pl. elektromos vagy más alternatív hajtású járművek minimum aránya a teljes járműflottában vagy a felújított, bizonyos energetikai tanúsítványi szintet elérő épületek minimum aránya a teljes épületállományban). Így a karbonárazás gyakorlatilag csak rásegít a maradék szennyezőbb gépjármű- és épületállomány teljes „kitisztítására”, nem pedig ezzel kezdődik a folyamat. A lakossági energiavisszafogást a szakértők szerint általában is sokkal célszerűbb lenne a pazarló épületállomány mélyfelújításával elérni, ennek támogatására kellene első körben koncentrálni. Ez az elem már most is sok nemzeti Helyreállítási és Ellenállóképességi Tervben megjelent, látható, hogy a tagállamok részéről is támogatandó lépés lehetne további programok és források bevezetése.
Progresszív árazás alkalmazása az energia- és üzemanyagköltségek terén
Ez a javaslat lényegében az új ETS javaslat kisebb módosításával elérhető lehet, ugyanakkor mégis jelentős újdonságot építene be a rendszerbe. Ahogy korábban említettük, az egyik legnagyobb kritika, ami az új rendszert éri, hogy egyrészt a tagállamok közötti, másrészt azon belüli különbségeket, anyagi lehetőségeket nem veszi figyelembe, és egységes árat vezetne be egységnyi kibocsátásra. Így ez arányaiban hátrányosabban érinti a legszegényebb rétegeket, még úgy is, hogy ha ők valamiféle, ma még nem teljesen ismert kompenzációban részesülnek. Ráadásul ezek azok a rétegek, amelyek körében csökkent, míg a legtehetősebb 10% körében nőtt a kibocsátás az elmúlt időszakban. Ennek az alternatív megoldásnak tehát az a lényege, hogy nagyobb terhet rak a legnagyobb kibocsátókra, vagyis azokra, akik a legtöbb fűtést és üzemanyagot használják. A konkrét értékek és feltételek alapos kidolgozást igényelnek, de igazságosabbnak tűnik azokat jobban „büntetni”, akik az átlag felett vesznek igénybe bizonyos erőforrásokat és így nagyobb kibocsátást okoznak. Így a legalacsonyabb jövedelmű rétegek (bizonyos fogyasztási szintig 0%-os kulcs alkalmazásával) akár eleve teljesen mentesülhetnének a terhek alól, ami feleslegessé tenné a bürokratikus visszaosztási mechanizmusok működtetését.
Összegzés
Az elsősorban német érdekek mentén összerakott jelenlegi javaslat erős támadások alatt áll, ami lehetőséget nyit értelmes és érdemi alternatív javaslatok megfogalmazására. Ebben a cikkben négy, még részletesebb kidolgozást igénylő javaslatot fogalmaztunk meg. Az ugyanis biztosan nem lesz elég, ha pusztán elutasítjuk a „klímaadót”. A probléma továbbra is velünk marad. Semmi okunk ugyanakkor feltételezni, hogy Brüsszelben ne lennének nyitottak új javaslatok megfontolására. Itt az ideje a harc helyett a párbeszédnek, amely nem csak nyertes-vesztes relációban gondolkodik, hanem az éghajlatváltozás súlyosságát elismerő, de az igazságosság szempontjait is kellően megjelenítő, mégis hatékony megoldások felé mutat.
